Aşırı Düşük Teklif Sorgulamasında İdareler tarafından Sık Yapılan Hatalar (Hizmet Alımları)
Bu makalemde hizmet alım ihalelerinde idareler tarafından sorgulama aşamasında neler yapılması gerektiğini açıkladıktan sonra, bu aşamada idarelerce sık yapılan hataların ne olduğunu örnek KİK kararlarını vererek anlatacağım. Değerlendirme aşamasında idareler tarafından sık yapılan hataları ise başka bir makalede ele alacağım.
Hizmet alım ihalelerinde idareler tarafından sırayla yapılması gereken işler şu şekilde. Bunlar daha detaylı olarak Kamu İhale Genel Tebliği'nin (KİGT) 79'uncu maddesinde açıklanmıştır.
1) İdareler tarafından bu aşamada yapılacak iş aşırı düşük teklif sınır değerinin tespit edilmesi. Aşırı düşük teklif sınır değeri alınacak hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığına göre iki farklı şekilde tespit ediliyor.
Eğer alım personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı ise, sınır değer karsız yaklaşık maliyet tutarı olarak belirlenecek ve bu tutarın altında teklif veren geçerli teklif sahibi isteklilerden açıklama istenecek. personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları da "ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı ve yaklaşık maliyetinin en az % 70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu hizmetler" olarak tanımlanıyor. Buna göre sadece personel alımından oluşan hizmetler (örneğin tıbbi sekreterlik, malzemesiz temizlik, iş yeri hekimliği gibi) ile yaklaşık maliyetin önemli bir kısmının personel giderinden oluştuğu hizmetler (örneğin malzemeli temizlik, özel güvenlik gibi) personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerdir.
Eğer alım personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı değil ise sınır değer KİGT'nin 79.1'inci maddesinde belirtilen ve uygulaması KİK ana sayfasında yer alan (https://ekap.kik.gov.tr/EKAP/Vatandas/SinirDegerHesaplama.aspx) bir formüle göre hesaplanıyor.
2) Sınır değer hesapladıktan sonra idare tarafından yapılacak ikinci iş, eğer ihale dokümanında teklif bedeli sınır değerin altında kalanlardan açıklama isteneceği belirtilmişse, isteklilere gönderilecek yazılarda yer alacak ve açıklanması istenen teklif bileşenlerinin belirlenmesi. Bu noktada idarenin yaklaşık maliyet hesap cetveline geri dönerek bu bileşenleri belirlemesi gerekiyor. (örneğin temizlik malzemeleri, araç kira bedeli veya amortismanı, araç yakıt sarfiyatı, trafik sigortası vs.) Bu bileşenler arasında, işçi sayısı üzerinden teklif alınacak kalemler teklif cetvelinde yer alıyorsa, çalıştırılacak personelle ilgili asgari işçilik maliyetinin mutlaka yer alması gerekiyor. Bu noktada hizmet alım ihaleleri mevzuatında, yapımdaki gibi yaklaşık maliyetin %80'ine kadar olan kalemler gibi, bir düzenleme bulunmuyor. İdare işin niteliği ve yaklaşık maliyet hesabında ortaya çıkan tabloya göre bu bileşenleri kendisi belirleyecektir. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında asgari işçilik maliyeti üzerinden hesaplanacak %4'lük sözleşme ve genel giderler kapsamında yer alan kalemlerin sorgulanacak bileşenler arasında yer almaması gerekiyor.
3) Bu bileşenler belirlendikten sonra idare aşırı düşük teklif sorgulama yazısını bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirterek hazırlaması ve isteklilere tebliğ tarihinden itibaren en az 3 iş günü süre vermesi gerekiyor.
Aşırı düşük teklif sorgulama, savunma ve değerlendirme aşamasında idarelerin tarafında yapılması gereken bu sorgulama işlemlerinde yapılan hatalar şikayet ve itirazlara yol açıyor ve ihale sürecinin gereksiz bir şekilde uzamasına sebebiyet veriyor. Ağırlıklı olarak da bu noktada yapılan hatalar itiraz sonrasında düzeltici işlem kararı alınmasına sebebiyet veriyor. Şimdi de bu aşamada yapılan sık hataları irdeleyelim.
1) Sınır değerin yanlış hesaplanması:
Bu hata ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama ayrımından veya yaklaşık maliyet tespiti aşamasında asgari işçilik maliyetinin yanlış hesaplanmasından kaynaklanıyor. Bu nedenle idarenin ihale hazırlık ve yaklaşık maliyet tespiti aşamasında alımın niteliğini bu yönüyle netleştirmesi ve sınır değer hesabını da buna göre yapması gerekiyor. Örnek kararlara bakalım:
18.01.2017 tarihli ve 2017/UH.II-246 sayılı karar:
"Söz konusu ihalede İdari Şartname’nin yukarıda yer verilen düzenlemeleri çerçevesinde Kamu İhale Kurumu işçilik hesaplama modülünde yapılan hesaplama neticesinde, %4 sözleşme ve genel giderler dâhil teklif edilmesi gereken toplam asgari işçilik maliyetinin 11.938.149,00 TL olduğu tespit edilmiştir. Başvuruya konu ihalede idare tarafından %4 sözleşme ve genel giderler dâhil toplam asgari işçilik maliyetinin 11.938.145,40 TL alınarak aşırı düşük tekliflerin sorgulanmasında esas alınacak olan sınır değer tutarının 12.218.945,40 TL olarak hesaplandığı, fakat yapılan hesaplamalar neticesinde söz konusu sınır değer tutarının 12.218.949,40 TL olması gerektiği anlaşılmıştır." Bu örnekte idare yaklaşık maliyet hesaplama aşamasında asgari işçilik maliyetini yanlış hesapladığı için sınır değeri de yanlış hesaplamış.
"Yapılan incelemeler kapsamında, idare tarafından teklifi sınır değerin altında bulunan isteklilere EKAP üzerinden gönderilen 20.09.2016 tarihli yazı ile “İhalesi 19.09.2016 tarihinde idaremizce gerçekleştirilen Ortaöğretim öğrencilerinin belirlenen köylerden 7 taşıma merkezi okullara 58 araçla taşınması hizmet alım işi için vermiş olduğunuz tekliflerden sınır değerin altında kalanlar için ilgili ihaleye ait İdari Şartname’mizin 33.1 ve 33.2 ile ilan metninin 13. maddesi gereğince hazırlayacağınız yazılı açıklamayı 22.09.2016 tarihine kadar ihale komisyonumuza elden teslim edilmesi hususunda gereğini rica ederim.” denilerek aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında isteklinin sunmuş olduğu teklifin maliyet unsurlarına ilişkin olarak önemli teklif bileşenlerinin belirlenmediği görülmüş olup, idarece ihale konusu işin önemli teklif bileşenleri belirlenmeden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesinin mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır."
"Yapılan incelemede, idarece eşitliğin sağlanmasını teminen teklif tutarları aşırı düşük olarak tespit edilen bütün isteklilere, aşırı düşük tekliflerine ilişkin açıklamada bulunmak üzere, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.1’inci maddesi çerçevesinde idarenin aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesinin zorunlu olduğu anlaşılmıştır. İdarece teklif tutarı sınır değer tutarının altında olan ve teklifleri aşırı düşük teklif olarak belirtilen iki istekliye, aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazı ile açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin farklı unsurları içerecek şekilde belirtilmesinin Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.1’inci maddesine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır."
"İhale dokümanı ve 08.12.2015 tarihli aşırı düşük teklif açıklama isteme yazısının incelenmesi sonucu yukarı aktarılan tespitler bir arada değerlendirildiğinde, idare tarafından söz konusu kısım kapsamında alıma konu yemek gruplarından dokümanda belirtilen tüm diyet türleri için diyet kahvaltı, diyet yemek, ara öğün, çocuk menü (günlük paket), bebek menü (günlük paket) grupları için anılan Tebliğ açıklaması gereği asgari iki haftalık örnek menü hazırlanması gerekirken hazırlanmadığı anlaşıldığından, ihalenin şikâyete konu 1’inci kısmı (Afyon Devlet Hastanesi Yemek Hizmeti) için Teknik Şartname’de veya Yataklı Tedavi Kurumlan İşletme Yönetmeliği esaslarına göre gramajları belirtilmiş olan yemeklerin yer aldığı tüm diyet türleri için ayrı ayrı diyet kahvaltı, diyet yemek, ara öğün, çocuk menü (günlük paket), bebek menü (günlük paket) grupları için iki haftalık örnek menü hazırlanarak sınır değerin altında teklif vermiş olan isteklilerden yeniden aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır."
"idarenin ihale dokümanında örnek menü düzenlemesine yer vermediği ve yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarlarının da belirtilmediği hususları birlikte dikkate alındığında bu durumun Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.6’ncı maddesine aykırılık teşkil ettiği anlaşılmış olup bu husus istekliler tarafından tekliflerin sağlıklı hazırlanmasında ve sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının değerlendirilmesinde belirsizlik yaratacağından söz konusu ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır."
Hizmet alım ihalelerinde idareler tarafından sırayla yapılması gereken işler şu şekilde. Bunlar daha detaylı olarak Kamu İhale Genel Tebliği'nin (KİGT) 79'uncu maddesinde açıklanmıştır.
1) İdareler tarafından bu aşamada yapılacak iş aşırı düşük teklif sınır değerinin tespit edilmesi. Aşırı düşük teklif sınır değeri alınacak hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığına göre iki farklı şekilde tespit ediliyor.
Eğer alım personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı ise, sınır değer karsız yaklaşık maliyet tutarı olarak belirlenecek ve bu tutarın altında teklif veren geçerli teklif sahibi isteklilerden açıklama istenecek. personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları da "ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı ve yaklaşık maliyetinin en az % 70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu hizmetler" olarak tanımlanıyor. Buna göre sadece personel alımından oluşan hizmetler (örneğin tıbbi sekreterlik, malzemesiz temizlik, iş yeri hekimliği gibi) ile yaklaşık maliyetin önemli bir kısmının personel giderinden oluştuğu hizmetler (örneğin malzemeli temizlik, özel güvenlik gibi) personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerdir.
Eğer alım personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı değil ise sınır değer KİGT'nin 79.1'inci maddesinde belirtilen ve uygulaması KİK ana sayfasında yer alan (https://ekap.kik.gov.tr/EKAP/Vatandas/SinirDegerHesaplama.aspx) bir formüle göre hesaplanıyor.
2) Sınır değer hesapladıktan sonra idare tarafından yapılacak ikinci iş, eğer ihale dokümanında teklif bedeli sınır değerin altında kalanlardan açıklama isteneceği belirtilmişse, isteklilere gönderilecek yazılarda yer alacak ve açıklanması istenen teklif bileşenlerinin belirlenmesi. Bu noktada idarenin yaklaşık maliyet hesap cetveline geri dönerek bu bileşenleri belirlemesi gerekiyor. (örneğin temizlik malzemeleri, araç kira bedeli veya amortismanı, araç yakıt sarfiyatı, trafik sigortası vs.) Bu bileşenler arasında, işçi sayısı üzerinden teklif alınacak kalemler teklif cetvelinde yer alıyorsa, çalıştırılacak personelle ilgili asgari işçilik maliyetinin mutlaka yer alması gerekiyor. Bu noktada hizmet alım ihaleleri mevzuatında, yapımdaki gibi yaklaşık maliyetin %80'ine kadar olan kalemler gibi, bir düzenleme bulunmuyor. İdare işin niteliği ve yaklaşık maliyet hesabında ortaya çıkan tabloya göre bu bileşenleri kendisi belirleyecektir. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında asgari işçilik maliyeti üzerinden hesaplanacak %4'lük sözleşme ve genel giderler kapsamında yer alan kalemlerin sorgulanacak bileşenler arasında yer almaması gerekiyor.
3) Bu bileşenler belirlendikten sonra idare aşırı düşük teklif sorgulama yazısını bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirterek hazırlaması ve isteklilere tebliğ tarihinden itibaren en az 3 iş günü süre vermesi gerekiyor.
Aşırı düşük teklif sorgulama, savunma ve değerlendirme aşamasında idarelerin tarafında yapılması gereken bu sorgulama işlemlerinde yapılan hatalar şikayet ve itirazlara yol açıyor ve ihale sürecinin gereksiz bir şekilde uzamasına sebebiyet veriyor. Ağırlıklı olarak da bu noktada yapılan hatalar itiraz sonrasında düzeltici işlem kararı alınmasına sebebiyet veriyor. Şimdi de bu aşamada yapılan sık hataları irdeleyelim.
1) Sınır değerin yanlış hesaplanması:
Bu hata ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama ayrımından veya yaklaşık maliyet tespiti aşamasında asgari işçilik maliyetinin yanlış hesaplanmasından kaynaklanıyor. Bu nedenle idarenin ihale hazırlık ve yaklaşık maliyet tespiti aşamasında alımın niteliğini bu yönüyle netleştirmesi ve sınır değer hesabını da buna göre yapması gerekiyor. Örnek kararlara bakalım:
18.01.2017 tarihli ve 2017/UH.II-246 sayılı karar:
"Söz konusu ihalede İdari Şartname’nin yukarıda yer verilen düzenlemeleri çerçevesinde Kamu İhale Kurumu işçilik hesaplama modülünde yapılan hesaplama neticesinde, %4 sözleşme ve genel giderler dâhil teklif edilmesi gereken toplam asgari işçilik maliyetinin 11.938.149,00 TL olduğu tespit edilmiştir. Başvuruya konu ihalede idare tarafından %4 sözleşme ve genel giderler dâhil toplam asgari işçilik maliyetinin 11.938.145,40 TL alınarak aşırı düşük tekliflerin sorgulanmasında esas alınacak olan sınır değer tutarının 12.218.945,40 TL olarak hesaplandığı, fakat yapılan hesaplamalar neticesinde söz konusu sınır değer tutarının 12.218.949,40 TL olması gerektiği anlaşılmıştır." Bu örnekte idare yaklaşık maliyet hesaplama aşamasında asgari işçilik maliyetini yanlış hesapladığı için sınır değeri de yanlış hesaplamış.
04.01.2017 tarihli ve 2017/UH.II-81 sayılı karar:
"Yukarıda aktarılan mevzuat hüküm ve açıklamaları uyarınca; idarelerce yaklaşık maliyetin ilgili Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle “KDV hariç şekilde” hesaplanması gerektiği, ayrıca hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespitinde yaklaşık maliyetin esas alınan bir unsur olduğu, bu çerçevede personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde yaklaşık maliyetin 1,30 sayısına bölünmesinden elde edilen tutarın sınır değer olarak kabul edileceği anlaşılmaktadır. Yapılan incelemede idarece yaklaşık maliyetin piyasa fiyat araştırması esas alınarak 841.176,00 TL olarak hesaplandığı, ayrıca yaklaşık maliyet tespit tutanağında bulunan bu tutara %18 KDV oranı dâhil edilerek KDV dahil yaklaşık maliyetin 992.587,68 TL olarak bulunduğu, İdarece yapılan sınır değer hesaplaması neticesinde ihaleye katılan tüm isteklilerin sınır değerin altında kaldığının değerlendirildiği, Ancak ihale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı nitelikte bir iş olmadığı ve idarece sınır değerin hesaplanmasında KDV hariç hesaplanan yaklaşık maliyetin esas alınması gerektiği göz önünde bulundurulduğunda; şikâyete konu ihalede idare tarafından sınır değer hesaplamasının hatalı şekilde yapıldığı tespit edilmiştir." Bu örnekte de idare öncelikle yaklaşık maliyeti KDV hariç hesaplaması gereken KDV dahil hesaplamış, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir işte karsız yaklaşık maliyeti sınır değer hesaplayarak yanlış yapmış.
2) Herhangi bir bileşen belirlemede genel ifadelerle sorgu yazısı yazılması:
Bu hatada başlıkta belirtildiği üzere önemli teklif bileşenlerini belirlemeden sorgulama yapılmasından kaynaklanıyor.
26.01.2017 tarihli ve 2017/UH.III-373 sayılı karar:
"İdare tarafından sınır değerin altında kalan isteklilere gönderilen aşırı düşük teklif sorgulama yazısında “…4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 38. maddesi uyarınca bu konudaki açıklamanızı 28.11.2016 tarihi saat 17:00`a kadar yazılı olarak idaremize bildirmenizi, aksi halde teklifinizin değerlendirme dışı bırakılacağı hususunu bilgilerinize rica ederim.” denilerek önemli teklif bileşenlerinin açık ve net şekilde belirlenmediği görülmüş olup yukarıda aktarılan mevzuat çerçevesinde idare tarafından teklifi aşırı düşük olarak belirlenen isteklilere, teklifin önemli bileşenlerinin açıkça belirtilmesi, aşırı düşük teklif açıklaması sunulması için 3 iş gününden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek bu kalemlere ilişkin Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesine uygun şekilde belgelendirme yapılmasını talep etmesi gerektiği anlaşılmıştır."
2) Herhangi bir bileşen belirlemede genel ifadelerle sorgu yazısı yazılması:
Bu hatada başlıkta belirtildiği üzere önemli teklif bileşenlerini belirlemeden sorgulama yapılmasından kaynaklanıyor.
26.01.2017 tarihli ve 2017/UH.III-373 sayılı karar:
"İdare tarafından sınır değerin altında kalan isteklilere gönderilen aşırı düşük teklif sorgulama yazısında “…4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 38. maddesi uyarınca bu konudaki açıklamanızı 28.11.2016 tarihi saat 17:00`a kadar yazılı olarak idaremize bildirmenizi, aksi halde teklifinizin değerlendirme dışı bırakılacağı hususunu bilgilerinize rica ederim.” denilerek önemli teklif bileşenlerinin açık ve net şekilde belirlenmediği görülmüş olup yukarıda aktarılan mevzuat çerçevesinde idare tarafından teklifi aşırı düşük olarak belirlenen isteklilere, teklifin önemli bileşenlerinin açıkça belirtilmesi, aşırı düşük teklif açıklaması sunulması için 3 iş gününden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek bu kalemlere ilişkin Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesine uygun şekilde belgelendirme yapılmasını talep etmesi gerektiği anlaşılmıştır."
09.11.2016 tarihli ve 2016/UH.II-2744 sayılı karar:
3) Sorgulama bileşenlerinin istekliler için aynı belirlenmemiş olması:
Bu hatada ise idare aşırı düşük teklif sorgulama bileşenlerini istekliler bazında farklı belirlediği için mevzuata aykırılık oluyor.
26.04.2017 tarihli ve 2017/UH.II-1210 sayılı karar:
Örnek kararda, sorgulama bileşenleri istekliler için farklı belirlendiği için düzeltici işlem belirleniyor.
4) Yemek alım ihalelerinde asgari iki haftalık örnek menünün ihale dokümanında verilmemiş olması.
KİGT'nin 79.2.6. maddesinde "Malzemeli yemek hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere teknik şartnamede asgari iki haftalık örnek menü düzenlemesi yapılır ve bu menüde yer alan yemeklerin içerikleri ile çiğ girdi miktarları belirtilir. " hükmü yer alıyor. İdarelerin bu tür alımlarda sık yaptıkları bir hata bu iki haftalık örnek menüye ihale dokümanı kapsamında yer verilmemesi. Bu durum bazen ihale iptallerine bazen de düzeltici işlem tesisine sebebiyet veriyor.
24.02.2016 tarihli ve 2016/UH.II-649 sayılı karar:
18.04.2016 tarihli ve 2016/UH.III-1121 sayılı karar:
Bu örnek kararda ise iki haftalık örnek menünün ihale dokümanı kapsamında verilmemiş olması ihale iptaliyle sonuçlanmış. Çelişkili iki karar değil mi?
İdarelerin hizmet alım ihalelerinde aşırı düşük teklif sorgulamalarında yapmaları gerekenlerin ne olduğunu ve ne tür hataların sıklıkla yapıldığını bu yazımızda ele aldık. Bir sonraki makalemde aynı konuyu yapım işi ihaleleri için irdeleyeceğim.
Ümit ALSAÇ
Kamu İhale, Kamu İhale Sözleşmeleri ve EKAP Danışmanı
(E) Kamu İhale Kurumu/Kamu İhale Uzmanı
Ücreti mukabili eğitim ve danışmanlık talepleri için:
E-posta: ualsac@gmail.com
Yorumlar
Yorum Gönder